传统认知中，美国地方政府的财政来源多集中于税收、财政拨款等显性渠道，被称之为“剥削性收入”的罚款、没收款等常被视作补充手段。然而，近年来美国地方政府通过行政执法获取的收入规模持续攀升，这类包括交通罚单、行政收费和民事财产罚没款在内的“剥削性财政收入”，因其对中低收入群体影响尤为严重，引发了社会对“创收式执法”公平性与伦理性的广泛争议，成为公共治理与财政公平领域的焦点问题之一。传统研究多从财政压力角度切入，却普遍忽视了一个关键维度：执法机构队伍的社会构成及其行为选择能否成为一种抑制财政剥削、促进治理公平的内在力量呢？近日，以兰州大学管理学院马秀玲副教授为第一作者在公共管理国际权威期刊Public Management Review的研究开创性地将“代表性官僚制”理论应用于地方公共财政领域，为解答上述问题提供了另一个理论视角与经验证据。

01 尚未引起广泛关注的代表性官僚制

一直以来，政治代表被视为制约政府行为的主要力量。但现实中，作为政策执行者的公务员群体同样具有重要影响，且其社会构成多样性可能产生独特的治理效果。由于执法者直接与公众互动并拥有广泛的自由裁量权，他们对罚款和没收政策的执行具有重要影响。

代表性官僚制或译为官僚代表性，英文为Representative Bureaucracy，广为接受的定义包括两个方面：一是政府不同部门、不同级别成员的组成要符合整个社会人口组成特征，被称之为被动代表性。二是政府公务员的社会构成影响其政策制定和政策执行效果（J. Donald Kingsley，1944），被称之为主动代表性。简言之，政府公务员的社会构成与整个社会人口组成（包括性别、年龄、民族、种族、社会阶层、教育与职业经历等）之间契合的程度愈高，就越有助于公务员聚焦社会各阶层的利益并做出回应与决策，越有利于实现公共价值和公共利益，社会结构的变化就越趋向于合理与稳定的方向发展，两者之间关系及其对政策制定与执行的影响对于调节社会各阶层之间的矛盾，促进经济、社会协调和民主政治的发展具有重要意义。一直以来美国执法机构的代表性一直遭到诟病。在许多地区，少数族裔在执法队伍中的比例远低于其人口占比。2015年美国司法部对弗格森市的调查发现，该市黑人居民占比超过三分之二，但53名警察中仅有3名黑人，同时该市严重依赖针对黑人的罚款来维持财政运转。代表性官僚制理论认为，当公共机构的社会构成反映其所服务社区的人口特征时，其决策更可能考虑少数群体的利益。该理论为理解执法机构社会构成的多样性如何影响财政实践提供了新的理论分析视角。

02自由裁量权：执法弹性空间的双面性

基层执法者是在工作过程中与公众进行直接互动、从事行政管制类工作的一线执法人员，其显著特征是具有自由裁量权。自由裁量权是执法人员等在政策执行中依据情境、运用个人倾向和判断进行决策的权力。这一权力源于成文法规与现实复杂性的差距，是弥补法律刚性、实现个案公正的必要设计。然而，这一弹性空间也构成了执法行为不确定性的核心，执法人员的行为选择与执法效果深受个体、组织等多重因素影响。执法人员的个性特征（如共情能力、风险规避倾向等）会系统性地影响其执法行为。研究所聚焦的“剥削性”财政收入议题中，自由裁量权正是连接宏观财政现象与微观执法行为的关键桥梁。 执法人员每日对是否开罚单、罚多少、是否启动没收程序等做出的无数个裁量决策，最终汇聚成地方财政中罚没收入的总体规模。当这种裁量权在系统层面受到财政创收的隐性激励时，便可能从实现公正的工具，异化为滋生“创收式执法”的土壤。因此，理解自由裁量权背后的运行逻辑与影响因素，是剖析罚没收入成因、进而寻求治理之道的微观基础。

03种族威胁理论：传统解释及其挑战

传统种族威胁理论认为，少数族裔人口的增长会引发主导群体的不安全感，进而导致压制性社会控制的加强，包括更严厉的执法与财政剥夺。然而，本研究通过对佛罗里达州县级数据的分析发现，这种关系并非必然。通过提升执法机构中少数族裔的代表性，可以有效缓解因种族威胁带来的“财政剥削”。研究重构了种族威胁理论在财政领域的应用边界，表明执法机构社会构成的多样性能够扭转传统理论所预测的压制性趋势，为理解种族关系与地方治理提供了新的理论动态视角。

04 代表性官僚制如何重塑地方财政实践？

研究基于代表性官僚制理论，以2011–2018年间佛罗里达州66个县级政府为样本，系统分析了黑人人口比例、执法机构中黑人警官比例与罚没收入之间的关系。研究发现：黑人人口比例越高的县，越倾向于依赖罚没收入，无论是人均罚没金额还是其在自有收入中的占比都显著更高。黑人晋升为不同级别警官的比例对上述关系具有显著的调节作用。随着黑人晋升警官比例的提高，黑人人口与罚没收入之间的正向关系明显减弱。当黑人晋升警官比例分别达到约59.6%（人均罚没）和80.4%（收入占比）时，该关系甚至由正转负。这一调节效应体现了“被动代表性”通过组织内部机制转化为“主动代表性”的过程，主动代表性还影响了警官的执法裁量权、组织内部文化以及领导决策层对政策与组织文化的影响。研究结果支持了官僚主动代表性和被动代表性会影响其政策行为及政策执行效果的逻辑。

05代表性官僚制如何破解“财政剥削”困局？

研究揭示了三条破解路径：（1）自由裁量权的审慎行使。执法官员在日常工作中拥有广泛的自由裁量权，少数族裔官员可能更倾向于在执法中考虑公平性，避免对边缘群体过度执法，这种个体决策在组织层面汇聚，最终影响宏观财政结果。（2）内部倡导与组织变革。少数族裔官员在组织内部通过正式和非正式渠道，质疑以罚款为导向的绩效评估体系，倡导更公平的执法策略，当代表性达到临界规模时，这种内部倡导更可能引发组织变革。（3）结构性政策影响。担任领导职务的少数族裔官员能够直接参与部门政策制定、培训、晋升，绩效考核制度设计和执法优先级设定，从结构上改变机构的财政激励模式。

06研究为执法改革与财政公平提供了哪些启示？

首先，过往研究多从税收政策、转移支付等角度探讨财政公平，而该研究首次将 “执法机构社会构成” 纳入财政分析框架，研究数据表明代表性官僚制是影响财政公平的关键变量，打破了 “财政政策仅由议会决定” 的传统认知。其次，夯实与拓宽了代表性官僚制理论和种族威胁理论的应用边界，代表性官僚理论的现有研究仅在教育、医疗等公共服务领域有所尝试，而该研究将其拓展至财政领域，证实少数族裔执法者不仅能改善公共服务的公平性，还能约束 “以公共权力谋取财政收入” 的行为，为理论注入了新的生命力。传统种族威胁理论认为 “少数族裔人口增长必然引发压制性社会控制”，但该研究表明，这种关系并非必然 —— 通过提升执法机构多样性，可有效缓解种族威胁带来的财政剥削，为种族关系与治理模式提供了新的分析视角。最后，对政策制定者而言，在追求技术赋能政府治理的同时，制度结构与人员构成多样性同样值得关注。真正的治理现代化不仅需要技术嵌入，更需要深层的制度重构与代表性革新。当执法者能真正代表服务群体的多元需求时，财政政策才不会成为加剧社会分裂的工具，而是促进公平的桥梁。

07结语

根据搜索到的研究来看，国内外代表性官僚制在公共财政领域的研究尚不多见，研究在较大程度上实现了“官僚代表性-官僚行为-政策执行-财政绩效”逻辑链条的衔接。研究揭示了执法人员社会构成多样性对抑制不公平财政实践的重要作用。研究强调，提升社会各个群体在执法机构中的代表性，不仅关乎执法公正，也关乎财政公平与治理合法性。该成果对推动美国及全球范围内执法机构多元化、优化地方财政结构具有重要政策启示。同时，也为中国在推进基层治理现代化、构建包容性公共组织提供了跨语境的理论参照。

研究并非孤立产生，它植根于马秀玲及其团队长期对公共组织与人力资源管理、公共部门领导力的系列研究之中。依托其主持的国家社会科学基金项目《服务型政府与国家公务员制度建设研究》，两项教育部人文社会科学基金项目《中国官僚代表性与政策偏好研究—基于东、中、西三省的实证分析》《公务员的政策偏好对精准扶贫政策执行效果的影响研究》，研究发现当公务员队伍的社会构成与所服务的公众群体更为匹配时，能够更有效地理解并回应民众需求，从而提升政策执行的精准性与有效性。研究提出新时代要凸显公务员队伍公共价值取向，促进政策公平高效精准执行；进一步深化公务员制度改革，充分发挥录用、培训、绩效考核、选拔与使用、薪酬与福利五大机制作用；加强扶贫干部队伍建设，提供坚实人才支撑，推动全面乡村振兴顺利实施等政策建议得到调研城市金昌市、张掖市政府采纳，批示显示研究对于激发干部队伍工作积极性、提升工作成效起到了积极作用。

近年来，管理学院以科研为抓手，优化科研管理制度，完善科研评价与激励机制，不断激发教师的创新活力，凝聚力量产出了一批具有战略性和前瞻性的高水平研究成果，为学校人文社会科学领域的高质量发展奠定了坚实基础。

期刊介绍：

Public Management Review是公共管理领域的国际顶尖期刊，以其严格的审稿标准和学术影响力著称。研究是兰州大学管理学院在公共管理国际顶级期刊上的又一项突破，体现了学院在高水平科学研究和师资培养方面的持续进步。

作者简介：

马秀玲，博士，兰州大学副教授，硕士研究生导师。研究领域为公共组织与人力资源管理、乡村振兴、公共部门领导力与公共政策执行成效评估等。主持国家社会科学基金项目、教育部人文社科基金项目，多项省级、市级政府委托的横向课题，研究成果发表于《公共行政评论》《中国行政管理》等核心期刊，在公共组织与人力资源管理、公共政策领域具有较好的学术影响力。

附论文摘要：

Local governments in the United States exercise significant discretion in using revenues from law enforcement activities, yet little research examines the role of representative bureaucracy in this context. Drawing on racial threat and representative bureaucracy theories, this study analyzes Florida counties (2011-–2018) to investigate the relationships between racial demographics, law enforcement representation, and the use of fines and forfeitures. Results show that counties with larger Black populations tend to make greater use of fines and forfeitures as revenue sources, but this effect is mitigated by higher Black law enforcement representation. These findings underscore the role of representation in reducing the regressive fiscal impacts of law enforcement practices.

文章链接：

Ma, X., Huang, T., Chen, C., & Xiao, R. (2025). Does bureaucratic representation constrain local exploitative revenue sources? The Florida experience. Public Management Review, 1–24, early online version.

https://doi.org/10.1080/14719037.2025.2567629