在中国治理体系不断现代化的进程中，“协同”几乎成为一个时代的关键词。无论是区域一体化、生态共治，还是产业协同、政策联动，“共治共享”的理念正渗透到公共治理的各个层面。然而，一个尴尬的现实是：当协同写入政策文件、成为治理目标之后，地方政府之间的行为却常常呈现出“步调不一”的状态——政策上协同，行动上分化。

协同，为什么总是难以真正协同？跨域环境治理的障碍究竟在哪里？

近日，兰州大学管理学院、中国政府绩效管理研究中心吴旭红教授、博士生胡月与南京理工大学公共事务学院宁超副教授合作，在公共管理学专业权威期刊《公共管理学报》上发表最新成果：《府际不协同的逻辑：组织结构、主体间关系与跨域治理行动策略——基于扬子江城市群大气污染联防联控机制的考察》。研究基于扬子江城市群大气污染联防联控的系统调查，结合大量政策文本、深度访谈和扎根分析，首次从“组织结构-主体关系-行动策略”的互动机制出发，揭示了府际不协同的逻辑根源与因果路径。研究发现，跨域治理中的协同困境，并非个别执行偏差，而是一种由制度结构、关系张力与策略博弈共同塑造的结构性不协同。

论文截图

跨域环境治理为何常陷“制度设计完善、协同执行乏力”的困局？府际不协同的深层逻辑又是什么？本期资源与环境治理中的多元协同专题带你走进这项研究，探寻跨域治理背后的深层逻辑。

吴旭红，兰州大学管理学院、中国政府绩效管理研究中心教授、博士生导师

胡月，兰州大学管理学院、中国政府绩效管理研究中心博士生

宁超，南京理工大学公共事务学院副教授、硕士生导师

01从理想到现实：跨域治理的“协同困境”

扬子江城市群是中国经济最活跃、污染防治任务最重的区域之一。近年来，该区域建立了较为完整的跨域协同框架：省级层面设立联席会议和专项协调机构，地方层面签订了多份区域合作协议。然而，研究发现，制度设计与实践运行之间存在显著脱节。

表面上，协同机制体系完备——文件齐全、会议频繁、平台健全；但实质上，治理行为却表现出明显的分化与断裂。政策目标一致，执行力度却参差不齐；信息共享频繁，行动联动有限。协同在形式上存在，在实质上却往往流于“阶段性响应”和“政策复制”。

这一现实悖论构成了研究的出发点：为何协同机制完备的地区仍难以实现真正协同？

02研究设计与方法：从制度表象到互动机制

研究团队以扬子江城市群的八个地级市（南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州）为样本，综合运用政策文本分析、共现网络建模与扎根理论编码方法，系统刻画了府际协同的结构特征与行为逻辑。

研究共采集政策文件百余份，构建了治理主体关系网络，并结合多个时段的制度运行情况进行纵向比较。分析框架涵盖三个维度：主体关系：地方政府间的合作与竞争结构；治理结构：跨域协同制度的权威性与资源配置；行动策略：地方政府在协同任务中的应对行为。

通过对比不同城市的制度设计与执行特征，研究力图揭示协同机制在运行中从“制度供给”到“行动表现”的演化逻辑。

03案例透视：扬子江城市群的“协同表象”与“行动分化”

研究显示，扬子江城市群的协同治理在组织体系上高度一致，但在执行实践中呈现明显差异，主要体现在三个方面。

一是协同网络纵向集中、横向薄弱。政策主体共现网络分析表明，省级部门位于核心位置，承担主要协调与考核职能；而各市之间的横向联动联系有限。协同运行更多依赖纵向推动，而非地方自发合作。这种结构导致一旦上级督促减弱，跨域协同的动力也随之下降。

二是政策工具使用呈现多样化路径。不同城市在管制、市场化与社会化三类工具的组合上差异显著。南京、无锡倾向于综合使用多元工具，形成相对稳定的协同体系；苏州、常州表现为阶段性强化型，在特定时期集中行动；而扬州、南通、镇江等地更多采取被动响应策略，主要依赖上级政策复制。这种差异反映了地方在财政能力、治理资源与行政能动性方面的结构性分化。

三是制度机制存在“虚化倾向”。各地虽然设有联席会议、专项小组等制度化安排，但普遍缺乏独立预算、执法权与常设人力资源。协同机构更多承担信息汇总与沟通任务，缺乏实质决策功能。会议制度化、行动间歇化，成为协同治理的常见模式。

总体来看，扬子江城市群的协同实践呈现出“制度统一—行为分化—周期性复归”的特征，表明协同困境并非执行偏差，而是制度与激励结构共同作用的结果。

04不协同的逻辑：从关系张力到因果闭环

主体关系的竞争性结构。在财政分权与绩效考核的制度环境下，地方政府间存在明显的资源与目标差异。发达城市承担更多治理成本，而收益却具有区域外溢性；欠发达城市受制于财力与产业结构，更倾向于延迟或弱化治理行动。利益的不对称使协同在起点上就面临博弈。

治理结构的权威性不足。虽然跨域机构在名义上实现了制度嵌入，但其权威主要依赖上级政府授权，缺乏法定地位与稳定经费来源。资源配置与责任划分的不清晰，使得协同平台难以形成实质约束。制度存在，却难形成强制力。

行动策略的短期化与形式化。地方政府在多重目标约束下，往往以策略性方式回应协同任务——在督查期集中发力，平时保持低频执行；重“过程呈现”，轻“持续改进”。这种策略并非懈怠，而是在有限激励下的理性应对。结果，协同活动呈现出明显的阶段性波动与短期化特征。

三者之间形成了自我强化的因果闭环：竞争性关系削弱了制度执行力，制度弱化促使地方采取短期行为，而短期行为又进一步削弱了协同制度的公信力。长此以往，不协同成为一种“稳定均衡”，难以被单点政策打破。

05理论贡献与政策启示：让协同成为理性选择

以往关于跨域治理的研究多聚焦“如何实现协同”，而本研究则反向切入，系统揭示了“为何难以协同”的深层逻辑。研究从制度结构与行为策略的互动出发，揭示了府际不协同的形成机制，深化了对跨域治理中关系性、结构性与策略性张力的理解，为分析区域治理的运行逻辑提供了新的思考视角。

在政策实践层面，研究提出三项关键建议：第一，重构利益分配机制。通过建立生态补偿与共担基金，消除“搭便车”与“先行者受损”困境。第二，增强治理结构权威。推动跨域机构法定化与常设化，明确其财政来源与考核权能。第三，优充分利用大数据、人工智能等数字技术，建立统一的跨区域污染监测、预警与信息共享平台，提高污染溯源和政策响应的精准度。

协同的可持续性不在于制度数量，而在于制度质量。只有当利益、权责与激励三者平衡时，协同才能从行政命令转变为地方政府的理性选择。

结语

从“文件上的协同”到“行动中的不协同”，跨域治理的困境提醒我们：协同不是任务分配的结果，而是信任生成的过程。吴旭红教授团队的研究揭示了协同治理中隐蔽的结构张力与行为逻辑，为理解中国式区域共治提供了新视角。未来，随着数字治理和生态文明建设的深入推进，跨域协同或许将不再仅仅是行政对接，而是一种治理文化的重构。真正的协同，不是形式上的统一行动，而是基于信任、激励与共识的持续共治。唯有如此，才能让蓝天常在，协同常新。

附论文摘要：

府际协同是推动跨域环境治理的关键机制。现有研究主要聚焦府际协作的理论层面，而对府际不协同的形成机制缺乏系统性分析。本文基于协同治理理论和制度性集体行动理论，构建了“主体关系-治理结构-行动策略”分析框架，并以此为基础，对扬子江城市群大气污染治理中府际协同机制进行系统分析，重点探讨协同困境的深层原因。研究发现：扬子江城市群大气污染协同治理存在政策目标责任落实不力、府际利益竞争影响协同意愿、关键协同机构运作机制缺失、治理目标与协同能力不匹配等困境。其原因在于主体间竞争关系与资源存量不对等状态导致协同能力差异；协同机构权力匹配局限与机制不完善导致关键协同机制在达成协议、推动协同行动方面的权威缺失；压力型体制与财政约束等制度性约束降低合作收益预期，而协同成本客观存在影响了协同目标与行动策略的实现。要想实现长效协同治理机制就需要在提升协同共识、重塑治理结构、完善区域环境治理责任考核标准上下功夫。

阅读论文链接：

府际不协同的逻辑：组织结构、主体间关系与跨域治理行动策略——基于扬子江城市群大气污染联防联控机制的考察