公共管理研究的“兰大管见”
大数据、云计算、人工智能的飞速发展为政府效能提升提供了绝佳的契机。数字治理所蕴藏的巨大红利，使得地方政府正处于“技术憧憬期”。地方政府正热切地将数字治理嵌入到各种治理场景中，并将其作为解决诸多问题的通用手段。然而，数字治理果真能为地方政府的治理效能带来立竿见影的改善吗？近日，管理学院青年研究员关斌及其指导的硕士研究生喻耀恩发表在公共管理国际顶级刊物Governance上的研究为这一问题提供了新的理论解释。
在数字治理嵌入的初级阶段，其消极影响可以掩盖掉数字治理的积极作用。这是因为政府的数字化转型本质上是一个涉及组织变革、技术融合与制度创新的复合型进程，其治理效能的释放往往存在时滞效应。尤其是在管理架构尚不成熟时，即便前期投入大量组织资源，也往往难以取得显著的成效。甚至有可能在短期内引发组织内部的冲突和紧张局势，并产生适得其反的效果。这一研究发现挑战了传统的关于数字治理嵌入与治理绩效改善间的线性认知。
数字治理嵌入过程中，地方政府面临着一系列新增的规则和要求，比如人员培训、流程变革和风险规范等。对于这些新增规则的遵从和执行，不可避免地给行政机构带来了新的实施负担。在预算紧缩和机构精简的背景下，短时间内对于激增的政策、规则和要求的实施，非常容易让行政机构疲惫不堪，从而导致机构的内生功能障碍。加之，实施负担会加剧地方政府在资金和注意力分配上的失衡，并减少地方政府能够投入到环境治理核心业务上的时间、精力和资源。
地方政府的变革型公共价值偏好能够有效缓解实施负担的负面影响。这是因为政府所偏好的公共价值对其行为逻辑具有至关重要的影响。在变革型公共价值偏好的影响下，地方政府往往对自我变革持更为开放的态度，并展现出更强的适应能力，从而缓解实施负担对环境治理效率的负面影响。
在中国治理体系不断现代化的进程中，“协同”几乎成为一个时代的关键词。无论是区域一体化、生态共治，还是产业协同、政策联动，“共治共享”的理念正渗透到公共治理的各个层面。然而，一个尴尬的现实是：当协同写入政策文件、成为治理目标之后，地方政府之间的行为却常常呈现出“步调不一”的状态——政策上协同，行动上分化。
近日，兰州大学管理学院、中国政府绩效管理研究中心吴旭红教授、博士生胡月与南京理工大学公共事务学院宁超副教授合作，在公共管理学专业权威期刊《公共管理学报》上发表最新成果：《府际不协同的逻辑：组织结构、主体间关系与跨域治理行动策略——基于扬子江城市群大气污染联防联控机制的考察》。研究基于扬子江城市群大气污染联防联控的系统调查，结合大量政策文本、深度访谈和扎根分析，首次从“组织结构—主体关系—行动策略”的互动机制出发，揭示了府际不协同的逻辑根源与因果路径。研究发现，跨域治理中的协同困境，并非个别执行偏差，而是一种由制度结构、关系张力与策略博弈共同塑造的结构性不协同。
跨域环境治理为何常陷“制度设计完善、协同执行乏力”的困局？府际不协同的深层逻辑又是什么？本期资源与环境治理中的多元协同专题带你走进这项研究，探寻跨域治理背后的深层逻辑。
扬子江城市群是中国经济最活跃、污染防治任务最重的区域之一。近年来，该区域建立了较为完整的跨域协同框架：省级层面设立联席会议和专项协调机构，地方层面签订了多份区域合作协议。然而，研究发现，制度设计与实践运行之间存在显著脱节。
表面上，协同机制体系完备——文件齐全、会议频繁、平台健全；但实质上，治理行为却表现出明显的分化与断裂。政策目标一致，执行力度却参差不齐；信息共享频繁，行动联动有限。协同在形式上存在，在实质上却往往流于“阶段性响应”和“政策复制”。
这一现实悖论构成了研究的出发点：为何协同机制完备的地区仍难以实现真正协同？
研究团队以扬子江城市群的八个地级市（南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州）为样本，综合运用政策文本分析、共现网络建模与扎根理论编码方法，系统刻画了府际协同的结构特征与行为逻辑。
研究共采集政策文件百余份，构建了治理主体关系网络，并结合多个时段的制度运行情况进行纵向比较。分析框架涵盖三个维度：
主体关系：地方政府间的合作与竞争结构；
治理结构：跨域协同制度的权威性与资源配置；
行动策略：地方政府在协同任务中的应对行为。
通过对比不同城市的制度设计与执行特征，研究力图揭示协同机制在运行中从“制度供给”到“行动表现”的演化逻辑。
研究显示，扬子江城市群的协同治理在组织体系上高度一致，但在执行实践中呈现明显差异，主要体现在三个方面。
政策主体共现网络分析表明，省级部门位于核心位置，承担主要协调与考核职能；而各市之间的横向联动联系有限。协同运行更多依赖纵向推动，而非地方自发合作。这种结构导致一旦上级督促减弱，跨域协同的动力也随之下降。
不同城市在管制、市场化与社会化三类工具的组合上差异显著。南京、无锡倾向于综合使用多元工具，形成相对稳定的协同体系；苏州、常州表现为阶段性强化型，在特定时期集中行动；而扬州、南通、镇江等地更多采取被动响应策略，主要依赖上级政策复制。这种差异反映了地方在财政能力、治理资源与行政能动性方面的结构性分化。
各地虽然设有联席会议、专项小组等制度化安排，但普遍缺乏独立预算、执法权与常设人力资源。协同机构更多承担信息汇总与沟通任务，缺乏实质决策功能。会议制度化、行动间歇化，成为协同治理的常见模式。
总体来看，扬子江城市群的协同实践呈现出“制度统一—行为分化—周期性复归”的特征，表明协同困境并非执行偏差，而是制度与激励结构共同作用的结果。
在财政分权与绩效考核的制度环境下，地方政府间存在明显的资源与目标差异。发达城市承担更多治理成本，而收益却具有区域外溢性；欠发达城市受制于财力与产业结构，更倾向于延迟或弱化治理行动。利益的不对称使协同在起点上就面临博弈。
虽然跨域机构在名义上实现了制度嵌入，但其权威主要依赖上级政府授权，缺乏法定地位与稳定经费来源。资源配置与责任划分的不清晰，使得协同平台难以形成实质约束。制度存在，却难形成强制力。
地方政府在多重目标约束下，往往以策略性方式回应协同任务——在督查期集中发力，平时保持低频执行；重“过程呈现”，轻“持续改进”。这种策略并非懈怠，而是在有限激励下的理性应对。结果，协同活动呈现出明显的阶段性波动与短期化特征。
三者之间形成了自我强化的因果闭环：竞争性关系削弱了制度执行力，制度弱化促使地方采取短期行为，而短期行为又进一步削弱了协同制度的公信力。长此以往，不协同成为一种“稳定均衡”，难以被单点政策打破。
以往关于跨域治理的研究多聚焦“如何实现协同”，而本研究则反向切入，系统揭示了“为何难以协同”的深层逻辑。研究从制度结构与行为策略的互动出发，揭示了府际不协同的形成机制，深化了对跨域治理中关系性、结构性与策略性张力的理解，为分析区域治理的运行逻辑提供了新的思考视角。
在政策实践层面，研究提出三项关键建议：第一，重构利益分配机制。通过建立生态补偿与共担基金，消除“搭便车”与“先行者受损”困境。第二，增强治理结构权威。推动跨域机构法定化与常设化，明确其财政来源与考核权能。第三，优充分利用大数据、人工智能等数字技术，建立统一的跨区域污染监测、预警与信息共享平台，提高污染溯源和政策响应的精准度。
协同的可持续性不在于制度数量，而在于制度质量。只有当利益、权责与激励三者平衡时，协同才能从行政命令转变为地方政府的理性选择。
传统认知中，美国地方政府的财政来源多集中于税收、财政拨款等显性渠道，被称之为“剥削性收入”的罚款、没收款等常被视作补充手段。然而，近年来美国地方政府通过行政执法获取的收入规模持续攀升，这类包括交通罚单、行政收费和民事财产罚没款在内的“剥削性财政收入”，因其对中低收入群体影响尤为严重，引发了社会对“创收式执法”公平性与伦理性的广泛争议，成为公共治理与财政公平领域的焦点问题之一。传统研究多从财政压力角度切入，却普遍忽视了一个关键维度：执法机构队伍的社会构成及其行为选择能否成为一种抑制财政剥削、促进治理公平的内在力量呢？近日，以兰州大学管理学院马秀玲为第一作者在公共管理国际权威期刊《Public Management Review》的研究开创性地将“代表性官僚制”理论应用于地方公共财政领域，为解答上述问题提供了另一个理论视角与经验证据。
执法机构的人员构成究竟如何影响地方政府的财政决策？代表性官僚制又为公共治理的现代化提供了哪些新的可能？
一直以来，政治代表被视为制约政府行为的主要力量。但现实中，作为政策执行者的公务员群体同样具有重要影响，且其代表性可能产生独特的治理效果。由于执法者直接与公众互动并拥有广泛的自由裁量权，他们对罚款和没收政策的执行具有关键影响力。
代表性官僚制或译为官僚代表性，英文为Representative Bureaucracy，广为接受的定义包括两个方面：一是政府不同部门、不同级别成员的组成要符合整个社会人口组成特征，被称之为被动代表性。二是政府公务员的社会构成影响其政策制定和政策执行效果（J. Donald Kingsley，1944），被称之为主动代表性。简言之，政府公务员的社会构成与整个社会人口组成（包括性别、年龄、民族、种族、社会阶层、教育与职业经历等）之间契合的程度愈高，就越有助于公务员聚焦社会各阶层的利益并做出回应与决策，越有利于实现公共价值和公共利益，社会结构的变化就越趋向于合理与稳定的方向发展，两者之间关系及其对政策制定与执行的影响对于调节社会各阶层之间的矛盾，促进经济、社会协调和民主政治的发展具有重要意义。一直以来美国执法机构的代表性犹如“黑箱”。在许多地区，少数族裔在执法队伍中的比例远低于其人口占比。2015年美国司法部对弗格森市的调查发现，该市黑人居民占比超过三分之二，但53名警察中仅有3名黑人，同时该市严重依赖针对黑人的罚款来维持财政运转。代表性官僚制理论认为，当公共机构的社会构成反映其所服务社区的人口特征时，其决策更可能考虑少数群体的利益。代表性官僚制理论为理解执法机构社会构成的多样性如何影响财政实践提供了新的理论分析视角。
研究基于代表性官僚制理论，以2011–2018年间佛罗里达州66个县级政府为样本，系统分析了黑人人口比例、执法机构中黑人警官比例与罚没收入之间的关系。研究发现：黑人人口比例越高的县，越倾向于依赖罚没收入，无论是人均罚没金额还是其在自有收入中的占比都显著更高。黑人晋升为不同级别警官的比例对上述关系具有显著的调节作用。随着黑人晋升警官比例的提高，黑人人口与罚没收入之间的正向关系明显减弱。当黑人晋升警官比例分别达到约59.6%（人均罚没）和80.4%（收入占比）时，该关系甚至由正转负。这一调节效应体现了“被动代表性”通过组织内部机制转化为“主动代表性”的过程，主动代表性还影响了警官的执法裁量权、组织内部文化以及领导决策层对政策与组织文化的影响。研究结果支持了官僚主动代表性和被动代表性会影响其政策行为及政策执行效果的逻辑。
研究揭示了三条破解路径：（1）自由裁量权的审慎行使。执法官员在日常工作中拥有广泛的自由裁量权，少数族裔官员可能更倾向于在执法中考虑公平性，避免对边缘群体过度执法，这种个体决策在组织层面汇聚，最终影响宏观财政结果。（2）内部倡导与组织变革。少数族裔官员在组织内部通过正式和非正式渠道，质疑以罚款为导向的绩效评估体系，倡导更公平的执法策略，当代表性达到临界规模时，这种内部倡导更可能引发组织变革。（3）结构性政策影响。担任领导职务的少数族裔官员能够直接参与部门政策制定、培训、晋升，绩效考核制度设计和执法优先级设定，从结构上改变机构的财政激励模式。
首先，重构了财政公平的分析框架。过往研究多从税收政策、转移支付等角度探讨财政公平，而该研究首次将 “执法机构社会构成” 纳入财政分析框架，研究数据表明代表性官僚制是影响财政公平的关键变量，打破了 “财政政策仅由议会决定” 的传统认知。其次，拓展了代表性官僚制的理论边界。代表性官僚理论的现有研究多在教育、医疗等公共服务领域，而该研究将其拓展至财政领域，证实少数族裔执法者不仅能改善公共服务公平性，还能约束“以公共权力谋取财政收入”的行为。最后，挑战了传统种族威胁理论。传统理论认为“少数族裔人口增长必然引发压制性社会控制”，但该研究表明，通过提升执法机构多样性，可有效缓解种族威胁带来的财政剥削，为种族关系与治理模式提供了新的分析视角。对政策制定者而言，在追求技术赋能政府治理的同时，制度结构与人员构成多样性同样值得关注。真正的治理现代化不仅需要技术嵌入，更需要深层的制度重构与代表性革新。当执法者能真正代表服务群体的多元需求时，财政政策才不会成为加剧社会分裂的工具，而是促进公平的桥梁。
根据搜索到的研究来看，国内外代表性官僚制在公共财政领域的研究尚不多见，研究在较大程度上实现了“官僚代表性-官僚行为-政策执行-财政绩效”链条的衔接。研究揭示了执法人员社会构成多样性对抑制不公平财政实践的重要作用。研究强调，提升社会各个群体在执法机构中的代表性，不仅关乎执法公正，也关乎财政公平与治理合法性。该成果对推动美国及全球范围内执法机构多元化、优化地方财政结构具有重要政策启示。同时，也为中国在推进基层治理现代化、构建包容性公共组织提供了跨语境的理论参照。
